MARCO LEGAL

Ley 1448 de 2011:

Ley de Víctimas y de Sustitución de Tierras

DESCRIPCIÓN:

Esta ley implicó un cambio en el enfoque con el que el Gobierno nacional venía abordando el Conflicto Armado, y su responsabilidad con actores de la sociedad civil que quedaban en medio de agentes armados legales e ilegales. La Ley comprende a los líderes sociales, miembros de organizaciones sindicales y defensores de Derechos Humanos como parte de los grupos expuestos a mayor riesgoy y ahonda en la necesidad de que el Estado lo mitigue y contrarreste

las medidas para las garantías de no repetición (artículo 149) incluyen fortalecer el Sistema de Alertas Tempranas (SAT) de la Defensoría del Pueblo, sancionar a los funcionarios públicos que violenten a los sujetos objeto de protección de la LEy, y robustecer la participación política de las poblaciones vulneradas y/o vulnerables, " en sus escenarios comunitarios, sociales y políticos, para contribuir al ejercicio y goce efectivo de sus derechos culturales" (Congreso de la República, 2011). POr otro lado, se establece que los sujetos de reparación colectiva (artículo 152) serán grupos y organizaciones sociales y políticos, y comunidades "determinadas a partir de un reconocimiento jurídico, político o social que se haga del colectivo, o en razón de la cultura, la zona o el territorio en el que habitan, o un propósito común".

Decreto 4912 de 2011:

Programa Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades

DESCRIPCIÓN:

Enmarcado en el espíritu de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, el Decreto pone dicho programa a cargo del Ministerio del Interior y de la Unidad Nacional de Protección UNP, creada en el segundo semestre de 2011 como reemplazo del liquidado Departamento Administrativo de Seguridad – DAS. El Decreto brinda los lineamientos del Programa de Prevención y Protección para los sujetos de protección que se consideren en riesgo extremo o extraordinario como consecuencia del ejercicio de su cargo, o sus actividades sociales, humanitarias y/o políticas. Para este propósito, establece medidas de prevención y una descripción exhaustiva de las medidas de protección según el rol y el nivel de riesgo. Igualmente, define las funciones de todas las entidades y actores involucrados en el Programa.

La importancia de este Decreto radica en que crea la figura del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información ( CTRAI , Art. 2.4.1.2.33), el cual está encargado de recolectar y evaluar información in situ relevante para el objetivo del programa. Este podrá estar integrado por miembros de la Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional. Igualmente crea el Grupo de Valoración Preliminar (GVP, Art. 2.4.1.2.34), encargado de analizar la información que le da el CTRAI, determinar el nivel de riesgo y dar recomendaciones sobre las medidas a tomar según el caso, las cuales son presentadas al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM, Art. 2.4.1.2.36). El CERREM hace la valoración integral del riesgo de los casos presentados por los Programas de Protección, valida el nivel de riesgo y recomendaciones sugeridas por el Grupo de Valoración Preliminar, y recomienda a la UNP las medidas concretas de protección, así como ajustes necesarios en virtud de ejercicios de reevaluación del riesgo.

Decreto 1066 de 2015:

Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior

DESCRIPCIÓN:

El artículo 6 de la ley 199 de 1995, que transformó el Ministerio de Gobierno en el Ministerio del Interior, le encomendó a esta cartera la creación de un Sistema de Protección de los Derechos Humanos. En este marco, en 2015 el Gobierno decidió crear el Decreto 1066, un gran decreto compilatorio que reunió una gran cantidad de normatividad administrativa existente desde gobiernos anteriores (y al cual se ha adicionado normatividad posterior), cobijada bajo las funciones del Ministerio del Interior, incluyendo lo relativo al mencionado Sistema. En el Libro 2 del Decreto, la Parte 4 trata sobre Derechos Humanos; allí el Título 1 trata sobre el Programa de Protección, y está compuesto por 7 capítulos que reúnen la normatividad que describe los programas y sujetos de protección, así como las medidas a tomar de acuerdo a cada población y responsable.

  • Capítulo 1: Víctimas y testigos (Decreto 1737 de 2010). El Decreto 1737 modificó el programa de víctimas y testigos relacionados con el proceso de paz con los paramilitares; programa que había sido creado por la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005) a través del Decreto 3570 de 2007.
  • Capítulo 2: integra el mencionado Decreto 4912 de 2011, sobre Prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades por parte del Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección, en el marco de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y tras la liquidación del DAS.
  • Capítulo 3: Programa especial de protección integral para dirigentes, miembros y sobrevivientes de la Unión Patriótica y el Partico Comunista Colombiano (Decreto 2096 de 2012). Este es un programa creado con el decreto 978 del año 2000, en respuesta al caso 11.227 abierto en 1994 por la Comisión Interamericana de Derecho Humanos con base en una petición presentada por víctimas de violencia política de estas organizaciones política.
  • Capítulo 4: Programa de protección especializada de seguridad y protección para el partido surgido del desarme de las FARC-EP (Decreto 299 de 2017). En el marco de este decreto, como parte del Acuerdo de Paz, se crea una rama de la UNP dedicada a la protección de los excombatientes.
  • Capítulo 5: Ruta de protección colectiva de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal de grupos y comunidades (Decreto 2078 de 2017). Es una extensión del Decreto 4912 de 2011 (capítulo 2) que ahonda en los procedimientos de protección para colectividades.
  • Capítulo 6: Gobernadores y alcaldes como primeros respondientes de las necesidades de prevención y protección individual y colectiva de líderes de organizaciones sociales y comunales, defensores de DDHH que se encuentren en riesgo, con el apoyo del Ministerio del Interior, de Defensa y el Ministerio Público (Decreto 2252 de 2017).
  • Capítulo 7: Programa integral de seguridad y protección para comunidades y organizaciones en los territorios (Decreto 660 de 2018).

Adicionalmente, dentro del 1066, en el mismo Libro 2, Parte 4, en 2017 se incluyó un nuevo Título 3, que integra el Decreto 1581 de 2017 sobre Prevención de violaciones a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad de personas, grupos y comunidades. Este decreto también se explica más abajo.

Decreto 1314 de 2016:

Comisión Intersectorial de Garantía para las Mujerese Lideresas y Defensoras de los Derechos Humanos

DESCRIPCIÓN:

El objetivo de esta Comisión es coordinar la formulación e implementación de un Programa integral de garantías para las mujeres lideresas y defensoras de derechos humanos. Entre sus principales funciones se encuentra hacer seguimiento a la implementación del programa y formular recomendaciones para priorizar los recursos a la hora de desplegar el programa. El decreto también crea una secretaría técnica ejercida por la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior.

Decreto 154 de 2017:

Comisión Nacional de Garantías de Seguridad

DESCRIPCIÓN:

Es uno de los principales desarrollos normativos del Acuerdo de Paz en materia de violencia política. En desarrollo del punto 3.4 del Acuerdo, la Comisión tiene como objetivo el diseño y seguimiento de la política pública y criminal para hacerle frente a las conductas y organizaciones criminales que atenten contra de defensores/as de Derechos Humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación del Acuerdo y la construcción de la paz.

La Comisión debe estar conformada por autoridades nacionales como el Presidente, los ministros de Interior, Defensa y Justicia, el Fiscal, el Defensor, el Procurador, el Comandante General de las Fuerzas Militares, el Director General de la Policía Comisión. Adicionalmente está compuesta por integrantes de la sociedad civil, como dos delegados de plataformas de Derechos Humanos y tres expertos. Los representantes de los partidos y movimientos políticos también pueden ser invitados.

Entre sus principales funciones se encuentran diseñar el Plan de acción permanente del Gobierno para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas asociadas al paramilitarismo y al ataque de líderes, hacerle seguimiento a su implementación y coordinar tanto intersectorialmente como en todos los niveles territoriales su cumplimiento. El decreto enuncia la aplicación de enfoque diferencial.

Decreto 299 de 2017:

Programa de protección especializada de seguridad y protección para el nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, sus actividades y sedes antiguas integrantes que se reincorporen a la vida civil, así como sus familias

DESCRIPCIÓN:

Integrado al Decreto 1066 de 2015, establece la creación de una Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de la Unidad Nacional de Protección. Esta está encargada de garantizar la operación de una Mesa Técnica de Seguridad y Protección y del Cuerpo de Seguridad y Protección para los excombatientes. La Mesa Técnica está integrada por la Instancia de Alto Nivel del SISEP (ver siguiente punto), la UNP, la Subdirección Especializada creada por este mismo decreto, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, la Presidencia, y delegados del partido FARC. Tiene como objeto identificar qué se necesita para la implementación de un Plan Estratégico de Seguridad para la población objetivo de este decreto, implementar medidas de protección tanto individuales como colectivas y hacerle seguimiento al desarrollo de estas acciones. Por su parte, el Cuerpo de Seguridad y Protección abarca los esquemas de seguridad de carácter mixto, conformados por la Policía y miembros del partido FARC.

Decreto-Ley 895 de 2017:

Programa de protección especializada de seguridad y protección para el nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, sus actividades y sedes antiguas integrantes que se reincorporen a la vida civil, así como sus familias

DESCRIPCIÓN:

Es otra de las normas hechas con base en el Acuerdo que, en principio, tiene más relevancia para la política pública frente a la violencia política. El Decreto, que desarrolla el punto 2.1.2.1 del Acuerdo, crea un sistema que coordina intersectorialmente diferentes instancias, programas, normas y entidades públicas con funciones relacionadas con la seguridad y protección de ciudadanos que participen en política. De acuerdo con el espíritu del Acuerdo, esto cubre a quienes hayan sido elegidos popularmente, a quienes se declaren en oposición, a líderes comunitarios, comunidades rurales, organizaciones sociales, de mujeres y/o defensoras de Derechos Humanos y sus miembros, líderes de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, movimientos sociales, (incluyendo al partido FARC y los ex-combatientes en proceso de reincorporación).

Los lineamientos del Sistema están atravesados por cuatro elementos. 1) La adecuación normativa e institucional, que incluye la creación de una Instancia de Alto Nivel integrada por el Presidente, los ministros del Interior, Defensa, Justicia, el Comandante de las Fuerzas Militares, el Director de la Policía, el Consejero presidencial para los Derechos Humanos, el director de la UNP, y los partidos políticos. 2) La prevención, que busca fortalecer el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo. 3) La protección, donde se busca integrar los distintos programas de protección existentes incluyendo el del mencionado decreto 299, así como ahondar en nuevas políticas de protección. 4) La evaluación y seguimiento, que debe hacerse a través de un sistema y debe estar a cargo de una comisión.

Decreto Ley 898 de 2017:

Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación

DESCRIPCIÓN:

En desarrollo del punto 3.4 del Acuerdo, se crea una nueva unidad dentro de la Fiscalía con el objetivo de desmantelar organizaciones y conductas criminales que atenten contra defensores de Derechos Humanos, movimientos sociales o políticos, personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de paz. Además de investigar los casos que son de su competencia, la Unidad Especial tiene el papel de esclarecer y analizar los factores generadores de violencia que subyacen a las agresiones en contra de estos sujetos.

A diferencia de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad y del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, esta Unidad Especial de Investigación sí ha tenido una estructuración y un funcionamiento exitoso, con personal y presupuesto asignado en distintas regiones, lo que le permite cumplir su función de investigación y esclarecimiento de hechos violentos en contra de excombatientes y líderes. De los tres decretos ley analizados en esta sección (junto con el 154 y el 895 de 2017), podría decirse que el 898 de 2017 ha sido el más eficaz hasta ahora.

Decreto 1581 de 2017:

Política pública de prevención de violaciones a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad de personas, grupos y comunidades

DESCRIPCIÓN:

Integrado al Decreto 1066 de 2015, este amplio documento formula lineamientos para la prevención de distintos tipos de amenazas como las minas antipersona, el reclutamiento forzado, la violencia sexual, las dinámicas económicas criminales como el tráfico de armas, la trata de personas, la minería ilegal, la delincuencia juvenil, entre otras. Crea un Comité Nacional de Política Pública de Prevención integrado por los ministros del Interior, Justicia, Defensa y de Minas y Energía, el director de la Unidad de Víctimas y el Alto consejero presidencial para el Posconflicto; el cual debería adoptar un plan estratégico que defina metas en materia de prevención por sector, población y territorio, responsabilidades institucionales, tiempos de ejecución y formas de seguimiento del cumplimiento del plan, entre otros.

Este cuerpo normativo, compuesto por 10 capítulos, también describen estrategias para prevenir violaciones derivadas de las restricciones ilegales o arbitrarias contra las libertades ciudadanas, violaciones derivadas de las disputas por la tierra y el territorio, y el surgimiento de nuevos riesgos. Igualmente, expone un plan nacional de cultura de derechos humanos, las capacidades institucionales para la prevención y mecanismos para coordinar, articular y hacerle seguimiento a las acciones allí estipuladas.

Decreto 2078 de 2017:

Ruta de protección colectiva de los derechos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad personal de grupos y comunidades

DESCRIPCIÓN:

Integrado al Decreto 1066 de 2015, desarrolla lo dispuesto por el Decreto 4912 de 2011 (explicado en el segundo punto de esta sección) a partir de una sentencia del Consejo de Estado del 31 de agosto de 2017, que exhortó al Gobierno a ahondar en medidas de protección colectivas, más allá de lo dispuesto por el mencionado decreto de 2011. Así, el 2078 diseña una ruta, bajo la coordinación del Ministerio del Interior y la UNP, que hace más claro el funcionamiento de los mecanismos de valoración del riesgo y de medidas de protección para colectivos de personas. Los sujetos de protección del decreto son grupos y comunidades que cuenten con un reconocimiento social o jurídico. El reconocimiento jurídico debe estar sustentado por un certificado de existencia como organización, mientras que el social se da en el marco de un CERREM Colectivo, creado por el mismo decreto y que debe verificar que los grupos o comunidades cumplan con características como tener objetivos definidos, reunirse de manera temporal o permanentemente para alcanzarlos, compartir rasgos culturales, sociales y/o políticos, ubicarse geográficamente en un lugar determinado del territorio nacional, entre otros.

Decreto 2124 de 2017:

Sistema de Prevención y Alerta para la reacción rápida

DESCRIPCIÓN:

El sistema creado y reglamentado por este decreto busca hacerles frente a los riesgos que provengan de organizaciones y conductas criminales y que amenacen a miembros y/o actividades de organizaciones sociales y políticas; procurando una reacción rápida de parte de diferentes entidades. Está integrado por dos componentes. El primero, la generación de alertas tempranas, a cargo de la Defensoría del Pueblo (y su Sistema de Alertas Tempranas – SAT), que tiene como objeto advertir a tiempo sobre los riesgos contra los sujetos protegidos por el presente decreto. El segundo componente es la respuesta rápida de parte de las agencias públicas, coordinado por el Ministerio del Interior.

El decreto estipula que ambos componentes se articulan a través de la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT, artículo 9; que reemplaza el pre-existente Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas – CIAT). La CIPRAT está compuesta por los ministros del Interior y de Defensa, los directores de la UNP y la Unidad de Víctimas, el Comandante General de las Fuerzas Militares y el Director de la Policía, o sus respectivos delegados; además de los consejeros presidenciales para el Posconflicto y para los Derechos Humanos (o sus delegados), como asistentes. Igualmente, la CIPRAT se replica a nivel territorial a través de la figura de los Comités Territoriales de Prevención creados por el Decreto 1581 de 2017, y según el Decreto 2124, se deben crear instancias territoriales específicas para los en los territorios PDET. La función de la CIPRAT es coordinar, impulsar y hacerles seguimiento a las medidas preventivas y de reacción rápida estipuladas para afrontar los factores de riesgo advertidos por el SAT de la Defensoría.

Decreto 2252 de 2017:

Labor de los alcaldaes y gobernadores como primeros respondientes

DESCRIPCIÓN:

Integrado al Decreto 1066 de 2015, está enmarcado tanto en el espíritu de la Ley de Orden Público como en el de todo el desarrollo normativo de política pública de prevención y protección mencionado previamente. Establece que tanto los alcaldes como los gobernadores, en sus respectivos niveles territoriales, son los agentes del Presidente a la hora de proteger tanto individual como colectivamente a líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y comunales, y defensores y defensoras de Derechos Humanos que se encuentren en situación de riesgo. En este sentido, con asesoría de los ministerios del Interior y de Defensa, deben ser los primeros respondientes en sus territorios a la hora de detectar las amenazas que enfrentan los sujetos de protección, diseñar políticas y ejecutar acciones al respecto.

Decreto 660 de 2018:

Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los territorios

DESCRIPCIÓN:

Integrado al Decreto 1066 de 2015, es un desarrollo normativo del Decreto-ley 895 de 2017 (que creó el SISEP) y crea y reglamenta el Programa Integral de Seguridad y Protección para las Comunidades y Organizaciones en los Territorios. Este define acciones y esquemas de prevención, protección y seguridad para líderes, dirigentes, representantes y activistas de organizaciones sociales, populares, étnicas, de mujeres, de género, comunales, de los sectores LGTBI y defensoras de Derechos Humanos en los territorios.

Para este fin, el decreto define cuatro componentes. En primer lugar, estipula medidas integrales de prevención, protección y seguridad que eviten que se violente a los sujetos de protección del programa. El segundo componente son los Promotores comunitarios de paz y convivencia, mediadores voluntarios reconocidos en sus comunidades que deben promover mecanismos alternativos para la resolución de conflictos. El tercero, es el Protocolo de protección para territorios rurales, un instrumento mediante el cual se consolida información sobre posibles hechos amenazantes, se analiza los riesgos que estos implican y se definen rutas de protección y medidas de prevención y protección. Todo esto con la participación de las organizaciones y comunidades en los territorios. Por último, el Programa tiene un componente de apoyo a las actividades de denuncia, que tiene como objetivo impulsar el acceso a la justicia para las organizaciones y comunidades en territorios rurales.

Para su funcionamiento, el Programa integral de seguridad y protección para comunidades y organizaciones en los territorios crea dos comités técnicos. Uno, para el tema de medidas de prevención, seguridad y protección, integrado por los ministros del Interior y de Defensa, los consejeros presidenciales para los Derechos Humanos, de Seguridad, de Posconflicto, los directores de la UNP, de la Unidad de Víctimas, el Comandante General de las Fuerzas Militares, el Director Nacional de la Política; o sus respectivos delegados. También lo integran dos delegados de las poblaciones objeto del Programa. En segundo lugar, se crea otro comité técnico para los temas de promotores comunitarios de paz y apoyo a la denuncia, integrado por los ministros del Interior, Justicia, Salud y Protección Social, Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Alto Comisionado para la Paz, el Director de la Policía; o sus respectivos delegados, más dos representantes de las poblaciones objeto del Programa, representantes del programa de garantías para mujeres (estipulado en el Decreto 1314 de 2016), de la Alta Instancia para el enfoque de género en la implementación del Acuerdo, y un delegado del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia.

No se tiene en cuenta en este compendio normativo, pero vale la pena mencionar la llamada “Ley de Orden Público”. Esta ley fue creada al final del gobierno de Ernesto Samper en 1997, en un momento de recrudecimiento del Conflicto Armado y de vertiginosa expansión tanto del paramilitarismo como de las guerrillas, y dotó de instrumentos legales al Gobierno para llevar a cabo negociaciones de paz con los grupos armados ilegales. La ley original, la 418 de 1997, ha sido reiteradamente prorrogada, y de paso modificada, por los gobiernos subsiguientes, a través de las leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1941 de 2018. La política pública frente al manejo de los grupos armados ilegales excede al alcance de la presente investigación, pero por los análisis expuestos, se debe reconocer que es un elemento ampliamente relacionado con la política pública de prevención y atención de la violencia política.

Decreto 2137 de 2018:

Comisión Intersectorial para el desarrollo del Plan de Acción oportuna (PAO) de Prevención y Protección individual y colectiva para defensores de Derechos Humanos, líderes sociales, comunales y periodistas

DESCRIPCIÓN:

Este decreto es el primer cuerpo normativo elaborado sobre el tema durante el gobierno de Iván Duque. Tiene como objetivo crear la “Comisión Intersectorial para el desarrollo del Plan de Acción Oportuna (PAO) de Prevención y Protección individual y colectiva de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de defensores de derechos humanos, líderes sociales, comunales, y periodistas”. Esta comisión está compuesta por el Presidente de la República, los ministros del Interior, Defensa, Justicia, el director de la UNP, el Comandante de las Fuerzas Militares y el Director de la Policía; o sus respectivos delegados. Adicionalmente, son invitados permanentes Fiscalía, Procuraduría, Defensoría del Pueblo, Alto Comisionado para la Paz y los consejeros presidenciales para Derechos Humanos y para Seguridad.

Junto con la firma del decreto en noviembre de 2018, el gobierno publicó el Plan de Acción Oportuna propiamente, el cual tiene tres ejes. El primero es la articulación y reingeniería institucional, de la cual estará encargada la Comisión Intersectorial. En este marco se deberán articular los programas de protección consignados en el Decreto 1066 de 2015. El segundo eje, sobre actuación estratégica en el territorio, describe medidas para responder a la naturaleza territorial de la problemática, que se concentra en regiones donde hay múltiples factores generadores de violencia. El último eje es la estrategia de comunicaciones y capacitación, la cual busca mitigar la estigmatización que enfrentan los sujetos de protección del programa, así como divulgar la oferta de programas de protección y autoprotección vigentes.

Como parte de la articulación institucional, el PAO integra la política pública de prevención y protección a la intervención del Estado en zonas priorizadas llamadas Zonas Estratégicas de Intervención Integral (ZEII), formuladas en la Política de Defensa y Seguridad del gobierno Duque e integradas a la normatividad a través de la actualización de la Ley de Orden Público . En su formulación, las ZEII no son excluyentes con políticas de construcción de paz como los PDET, pero le da a este tipo de acciones emprendidas en la implementación del Acuerdo de Paz un trasfondo de acciones militares como requisito para sostener las condiciones de seguridad en los territorios.

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